РеФорум „Реформа јавне управе у БиХ“, на којем се говорило о проблемима овог процеса, њеним досадашњих успјесима и недостацима, као и будућем раду у овој области, те улози организација цивилног друштва у њој, одржан је 21. марта у Хотелу „Астра Гарни“ у Сарајеву, у организацији Центра за политике и управљање.
Покретачка снага основана за реформу овакве јавне управе, пратећи начела и стандарде СИГМА-е (иницијатива ЕУ и ОЕЦД), представља Канцеларија за координацију реформе јавне управе. Канцеларија је основана 2004. године, а 2006. је сачинила је државну Стратегију реформе јавне управе и Акциони план за њено провођење. Владе на свим нивоима усвојиле су Стратегију и Акциони план који, међутим, никада нису (у потпуности) имплементирани.
У складу са наведеним, на РеФоруму присутнима је, испред Канцеларије координатора, о самом досадашњем раду говорила Ведрана Фалаџић. О два основна проблема цјелокупног процеса реформе, корупцији те политизацији јавне управе, говорила је Елвира Мујкић испред невладине организације Transparency International БиХ те Сеад Масло, биши директор Агенције за државну службу ФБиХ и аутор анализе Центра за јавно право „Политика и јавна управа“.
У реформи јавне управе, како у БиХ тако и у другим држава у транзицији, свакако огромну улогу игра управо невладин сектор, надзирући и предлажући нове кораке у процесу. Више регионалних невладиних организација тренутно дјелују у оквиру WeBER пројекта у циљу повећања релевантности, суђеловања и капацитета организација цивилног друштва и медија у Западном Балкану у заговарању и утицању на имплементацију реформе јавне управе. О овом значајном пројекту учесницима на конференцији је, испред Вањскополитичке иницијативе БиХ, једног од учесника пројекта, говорила Анида Шабановић.
Говорећи о раду Канцеларије координатора за реформу јавне управе, Ведрана Фалаџић информисала је присутне како је у Босни и Херцеговини у току припрема новог стратешког оквира за наставак реформе. С друге стране, нагласила је Фалаџић, институције управе на нивоу БиХ, ФБиХ и РС те Брчко Дистрикта, настављају проводити мјере из првог плана који је истекао 2014. године.
У складу са новим стратешким оквиром, појаснила је, Канцеларија координатора је у фебруару ове године усвојила нови акциони план, те прецизирала активности и очекиване резултате. Нацрт стратегије и акционог плана тренутно се налази у фази међуинституциналног усаглашавања, а наредни корак је јавна расправа, која ће бити одржана уз помоћ ГИЗ-а, њемачког партнера пројекта.
Када је ријеч о досадашњим резултатима реформе, испуњено је 68% мјера. Највише мјера испуњено је у оквиру институционалне комуникације (79%), а најмање у области е-управе (50%). Резултати су постигнути кроз пројекте финансиране од Фонда за реформу јавне управе, којим руководи Канцеларија координатора.
У области стратешког планирања координације израде политика, најзначајнији напредак постигнут је у успостављању стратешког и годишњег програмирања рада Савјета министара и влада кроз усвајање нових правила о средњорочном и годишњем планирању. Такођер, израђени су приручници за стратешко планирање и развој политика, те организоване обуке за око 300 државних службеника везано за планирање буџета и вођење јавних политика. На државном и ентитетском нивоу усвојени су прописи о консултацијама, иако напредак варира на различитим нивоима. У области јавних финансија, напредак је постигнут кроз успостављање функције интерне ревизије кроз прописе, институционалне поставке и тренинге. Планирање буџета и извршење побољшани су увођењем информационог система. У току је обука и за око 1.780 запослених у јединицама локалне самоуправе за примјену информационих технологија, такођер финансираног из Фонда.
Канцеларија учествује и у међународној иницијативи Партнерство за отворену власт, те форсира и фискалну транспарентност. Примјер који је навела Фалаџић је објављивање Буџета за грађане. Као највећи недостатак досадашње реформе Фалаџић је издвојила ограничен напредак у области управљања људским ресурсима. Помак је постигнут ове године увођењем управљања квалитетом у јавни сектор. Оквирни план за његово увођење, након усвајања у Савјету министара БиХ, израдит ће Канцеларија кооринатора за реформу јавне управе и Агенција за државну службу.
Недостаци су, појаснила је Фалаџић, углавном везани за рокове и динамику, односно кашњење у провођењу мјера, чему су опет узрок одгоде у покретању након усвајања стратешких докумената; нереално постављени рокови у документима; дуготрајно усаглашавање; те проблеми јавних набавки са којима се Канцеларија суочава.
Презентирајући трећи мониторинг реформе јавне управе Транспаренцy Интернатионала БиХ, за период 2015 – 2016, Елвира Мујкић је као велики недостатак издвојила мањак транспарентности. Према њеним подацима, институције ни на једном нивоу власти у БиХ не објављују мјесечне извјештаје на својим интернет страницама. Усвојени буџети за 2017. годину не садрже податке о процијењеном извршењу прихода и расхода за 2016. годину. Према важећим прописима, само је РС регулисала обавезу буџетских корисника о мјесечном финансијском извјештавању.
Потпуно увођење програмског буџетирања у јавној управи у БиХ није постигнуто. Буџети за 2017. годину су припремљени у Информационом систему за планирање и управљање буџетом, али и даље се не усвајају према програмској, већ према економској и организационој класификацији. Увођење међународних рачуноводствених стандарда за јавни сектор и обрачунског рачуноводства није остварено на свим нивоима власти у БиХ. Такођер, није отклоњен застој у раду Координационог одбора који је задужен за координацију и хармонизацију при изради оквирних прописа законодавства из области финансијског управљања и контроле и интерне ревизије на свим нивоима власти у БиХ. На бази узорка у БиХ, 37% институција систематизацијом радних мјеста нема предвиђено радно мјесто у области финансијске унутрашње контроле и интерне ревизије. Осталих 73% институција које имају 50 систематизованих радних мјеста, на дан 31.12.2016. године имале су 31 упосленог, односно 62%.
Из године у годину у БиХ постоји консолидовани буџетски дефицит и стални тренд раста јавног дуга. Ентитети су усвојили своје стратегије управљања дугом, међутим, није забиљежен напредак на смањењу дуга. Напротив, и у 2017. години процјењује се раст вањског дуга БиХ за 9% у односу на 2016. годину.Када је ријеч о анализи резултата постигнутих у области руковођења људским потенцијалима, Мујкић је као позитиван корак издвојила Одлуку Уставног суда Федерације БиХ, којим су проглашени неуставним амандмани на Закон о државној служби ФБиХ из децембра 2015. године. Овом одлуком Уставног суда, према анализи ТИ-а БиХ, заустављен је тренд урушавања принципа мериторности и професионализма у државној служби ФБиХ. Напредак у изради новог стратешког оквира за реформу јавне управе у БиХ такођер је издвојен као један од значајнијих догађаја из 2016. године. Ограничен обим активности у 2016. години, међутим, показује да без снажне подршке пројеката техничке помоћи једноставно нема довољно иницијативе да се ствари покрену. Мујкић сматра како будућа стратегија за реформу јавне управе у БиХ треба јасно лоцирати политичку одговорност на сва четири управна нивоа како би процес реформе, поред прокламованих циљева, коначно добио и некога ко ће бити одговоран за њихово испуњавање. Тренутни систем, нагласила је, не дозвољава способности менаџера да дође до изражаја.
Руковођење људским ресурсима као функција још увијек нема потребну самосталност и у већини случајева је придодан општим и правним пословима. Термин „кадровски послови“ још увијек је много заступљенији. Ни једна управна структура није покренула конкретне активности на модернизацији постојеће праксе у области руовођења људским ресурсима, а очекивано увођење праксе анализе радних мјеста у прописе засад се десило само у Федерацији БиХ. Пракса регрутирања и селекције кадрова такођер није доживјела значајније промјене. Велика већина стручних обука и даље долази кроз пројекте техничке помоћи.
Када је ријеч о анализи одговорности и интегритета, на узорку од 14 институција на државном нивоу ТИ БиХ је утврдио да је покренуто чак 148 дисциплинских поступака у референтним годинама, иако од тога највећи дио поступака отпада на двије институције. Федералне институције, обухваћене мониторингом, трошкови вођених поступака до сада су коштали око 19.024.397 КМ. Институције и даље не примјенују нове технологије. Концепт проактивне транспарентности још увијек је далеко од доминантног модела. Три од 14 институција објављују своје буџете на службеним интернет страницама, а само четири од 14 институција имају праксу објављивања систематизације радних мјеста.
Ревизорске препоруке на свим нивоима односиле су се углавном на управљање људским ресурсима, поступке јавних набавки и уговоре о дјелу.
Пет од 14 државних институција посједује план услуга, а укупни износ који је потрошен на уговоре о дјелу је 966.573 КМ или 69.040 КМ по институцији. Када је ријеч о институцијама ФБиХ, овај план имају израђен пет од 11 институција. Укупан број закључених уговора о дјелу у референтном периоду је 270 или око 25 уговора по институцији, а укупан износ утрошених средстава је 668.685,76 КМ или у просјеку по институцији 60.789,61 КМ. На нивоу РС, од девет само једна институција има план услуга, док је укупно на уговоре о дјелу утрошено 195.424,88 КМ или 24.428,11 КМ у просјеку по институцији. На нижим нивоима власти немају све институције праксу објављивања планова јавних набавки, а за разлику од институција државног, немају све ни усвојене планове интегритета. Такођер, изостаје пракса објављивања годишњих извјештаја о раду.
Сеад Масло, бивши директор Агенције за државну службу БиХ и аутор анализе Фондације Центра за јавно право „Политика и јавна управа“, говорио је о проблему политизације јавне управе у БиХ. Термин супротан политизацији била би професионализам. Како је појаснио Масло, политичари и политика легитимитет добијају на изборима. Њихов задатак је допринос развоју политика и прописа који осигуравају функционисање система који ће допринијети бољитку грађана. Проблем држава у транзицији јесте излазак из једног политичко-економског система у други, а БиХ и ту представља специфичан случај због потребе успостављања потпуно новог политичког система.
Према теорији, објаснио је Масло, професионализам у државној служби карактерише првенствено правно-формални оквир. Унутар њега, постоји пет кључних димензија које је одређују – организацијска, комуникацијска, функционална, димензија руковођења те димензија управљања људским ресурсима. Посљедња, димензија управљања људским ресурсима, кључна је у реформи. Позитивни трендови у овој области доводе до модерне, рационалне, деполитизиране и ефикасне јавне управе, сматра Масло.
Када се говори о политичкој димензији, говори се о одговорности политике за стање у датој области, креирању посебних политика, предлагању закона и функционисању система у цјелини. С друге стране, професионалци у државној служби би требали бити појединци са особинама професионалне компетентности и личним карактеристикама (бихејвиорални елементи), те особе са моралним и етичким интегритетом, са којима долази свијест о лојалности јавном интересу. Насупрот томе, тврди Масло, у јавној управи у БиХ видљива је сервилност политичким партијама.
Утицај политике на струку јавља се у два главна подручја – регрутацији, односно запошљавању, те извршавању дневних задатака. Масло не види толики проблем у гломазности јавне управе, колико у економском потенцијалу за њено сервисирање. Стога је неопходна рационализација радних мјеста те увођење компетентности као главног критерија при запошљавању.
Као узроке што актуелно стање није такво, односно политизације уопште, Масло је, прије свега, издвојио непотизам, клијентализам, стварање повезаних интересних кланова, и раширену корупцију. Коначно, узрок оваквих негативних трендова је системска аномалија, социолошки, економски и психолошки фактори, ерозија морала, материјалистичка оријентација и принцип стицања личне користи по сваку цијену, низак ниво свијести о раду за опште добро, те перцепција јавне управе као јединог сигурног мјеста за запошљавање. О томе, навео је Масло, говори и посљедњи извјештај Европске комисије.
Масло је појаснио и дјеловање двије кључне категорије државних службеника – менаџерски и експертно-извршни кадар, од којих менажерски представља спону између експертно-извршног кадра и носилаца политичких функција. Одговорност за политизацију јавне управе је, међутим, тврди Масло, на политичким руководиоцима који имају вишеструки мотив за окупирање јавне управе својим кадровима, међу којима је Масло као један од важнијих издвојио контролу ресурса јавних предузећа „крава музара“. Осим ове двије категорије, постоје и савјетници које данас у БиХ карактерише, сматра Масло, апсолутна нестручност. Узрог тога је, оцијенио је једноставно Масло, бескрупулозност политичких странака у наметању потчињених и сервилних кадрова.
О регионалном пројекту организација цивилног друштва за јачање капацитета за имплементацију реформе јавне управе, пројекту WeBER , испред Вањскополитичке иницијативе БиХ говорила је Анида Шабановић. Пројекат је, како је појаснила, настао вјером да се једино оснаживањем локалних невладиних актера и јачањем партиципативне демократије на националном и локалном нивоу може одржати исти притисак на владе да након приступања ЕУ наставе са спровођењем, често болног и неугодног, процеса реформе јавне управе.
WeBER (Пројекат Западног Балкана који омогућава цивилном друштву праћење реформе јавне управе) је, информисала је Шабановић учеснике, трогодишњи пројекат, финансиран од стране Европске уније, коју представља Европска комисија, и суфинансиран од стране Министарства вањских послова Краљевине Холандије, чији је основни циљ повећање релевантности, суђеловања и капацитета организација цивилног друштва и медија на Западном Балкану у заговарању и утицању на дизајн и имплементацију реформе јавне управе. WeBER треба пружити подршку у припреми и оснаживању цивилног друштва у земљама западног Балкана за даље залагање за чланство у ЕУ усклађивањем реформе јавне управе.
Специфични циљеви су олакшавање праћења реформе јавне управе од стране цивилног друштва на основу доказа и анализа; успостављање одрживих регионалних и националних платформи за консултације између владе и ОЦД, те дијалог о политикама и квалитетном медијском извјештавању о реформи јавне управе; омогућавање локалним организацијама и медијима рад на локалним питањима реформе јавне управе; те унапрјеђење организацијске и финансијске одрживости и транспарентности ОЦД „Тхинк фор Еуропе Нетњорк“ (ТЕН) и њених организација чланица.
Коначни производи пројекта требали би бити један регионални и шест националних извјештаја који ће обухватити закључке језгре методологије произведене у оквиру WeBER пројекта. Бит ће укључени и кључни резултати и налази најважнијих истраживања и анализа појединачних ОЦД – посебно организација чланица WeBER платформе.
Закључци и препоруке
Закључци конференције су:
Реформа јавне управе до данас није постигла очекиване резултате
Најмањи напредак постигнут је у једној од важнијих димензија – управљању људским ресурсима
Рад јавне управе у БиХ није довољно транспарентан
Непотизам и клијентелизам, умјесто запошљавања на основу стручности и компетентности, карактеришу јавну управу у БиХ
Превелика средства се троше по основу уговора о ђелу
Највећу одговорност за неефикасну јавну управу сносе носиоци политичких функција, а не државни службеници
Препоруке усаглашене на конференцији:
Унаприједити вјеродостојност средњорочног фискалног оквира
Успоставити систем усвајања документа оквирног буџета
Унаприједити механизме интерне финансијске контроле
Имплементирати пројекте јачања општих менаџерских капацитета
Увести већи степен транспарентности у рад конкурсних комисија
Имплементирати активности на пољу управљања квалитетом
Осигурати транспарентност цјелокупног буџетског циклуса
Анализа постојећих капацитета и потребитости конкретног радног мјеста при запошљавању
Дефинисати систем анализе запошљавања
Дефинисати конкретне процедуре приликом запошљавања на уговор о дјелу
(Извор: реформа.ба)