Državni koordinator za reformu javne uprave Dragan Ćuzulan govorio je za e-bilten Ureda koordinatora za reformu javne uprave, u kojem se, između ostalog, osvrnuo na održani sastanak Specijalne grupe za reformu javne uprave, kao i na formiranje političkog tijela koje bi trebalo upravljati reformom javne uprave.
Sastanak Specijalne grupe za reformu javne uprave održan je u junu. Evropska komisija podržala je nastavak reforme javne uprave, ali i zatražila od BiH da ubrza put ka EU. O čemu se radi?
To je već šesti sastanak Specijalne grupe za reformu javne uprave formirane u svrhu provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i to je bila prilika da se na ministarskom i tehničkom nivou u fokus diskusije sa Evropskom komisijom stave aktivnosti vezane za realizaciju jednog od 14 ključnih prioriteta iz Mišljenja, kao i realizacija preporuka sa prethodnih sastanaka PAR Specijalne grupe, što je od posebnog značaja sada kad je BiH dobila status kandidata. Moram reći da je teško razgovarati, kada je nedovoljno urađeno, jer nedostaju instrumenti za provođenje reformi, odnosno finansije i izostaje politička podrška, donošenje odgovarajućih zakona, a reforma javne uprave nije dovoljno u fokusu.
Evropska komisija pozdravila je usvajanje cjelodržavne Strategije upravljanja javnim finansijama u BiH 2021-2025, čime je napravljen iskorak u realizaciji prioriteta broj 14 iz Mišljenja, kao i produžetak roka važenja Strateškog okvira za reformu javne uprave i Akcionog plana do 2027. godine, čime je provedena preporuka iz Izvještaja Komisije o BiH za 2022. godinu.
Ono što nismo uradili u proteklom periodu, ali na putu smo da završimo uspostavljanje tijela za političku koordinaciju, koje će imati zadatak, da usmjerava reformu. Jača politička struktura i podrška nedostajali su u proteklom periodu. Također, nismo uspostavili funkcionalnu operativnu strukturu za provođenje reforme i naši rezultati pokazuju da je do sada provedeno 14 posto od planiranih aktivnosti iz Akcionog plana.
Također, očekivanja Evropske komisije da vlasti u BiH u narednom periodu u fokus stave revidiranje postojećeg Akcionog plana za reformu javne uprave, uspostavljanje funkcionalne koordinacijske strukture sa političkim tijelom za donošenje odluka, veće finansijsko vlasništvo i održivost reforme javne uprave, te usklađivanje zakona o državnoj službi s načelom zasluge. Komisija je izrazila spremnost da podrži daljnju reformu javne uprave u BiH i to je podrška koju imamo i na koju računamo. Od nas se očekuje da osiguramo i redovno praćenje i izvještavanje o provođenju Strateškog okvira, da uskladimo zakone o državnoj službi sa načelom meritornosti i drugim SIGMA principima u ovoj oblasti, da unaprijedimo proces planiranja i donošenja politika, da usvojimo Zakon o elektronskoj identifikaciji, i uslugama povjerenja elektronske transakcije itd.
S obzirom na činjenicu da je Evropska komisija u svom izvještaju za prošlu godinu navela da je BiH u ranoj fazi reforme javne uprave, pozivam sve institucije da preduzmu sve neophodne mjere i korake kako bi se brže ispunjavali reformski ciljevi. Na putu ka integraciji u Evropsku uniju, našim građanima dugujemo reformisanu javnu upravu, koja će raditi na osnovu transparentnih, otvorenih, jasnih procedura i pružati brže, bolje, kvalitetnije usluge, elektronske usluge sa manjim troškovima i kraćim vremenom ostvarivanja javnih usluga.
U biti gledam javnu upravu kao servis koji mora olakšati život našim građanima. Neugodno mi je kada vidim da ljudi satima stoje pred matičnim, zemljišno-knjižnim i drugim uredima i šalterima, da bi dobili jedan papir, a u drugim državama građani jednim klikom na tastaturi dolaze do dokumenata. Sve se to može promijeniti, moramo uskladiti naše zakonodavstvo, i kada govorimo o digitalizaciji javne uprave, porazno je da smo prvi u regionu donijeli Zakon o elektronskom potpisu, a da su nas sve zemlje u regionu pretekle. Kao primjer Bosni i Hercegovini, može biti Estonija, koja je uvela portal e-građanin i u potpunosti je digitalizirala javnu upravu.
Postoje još neke stvari koje mogu doprinijeti napretku, kao što je povećanje transprentnosti i otvorenosti javne uprave, jer to otvaranje doprinosi jačanju odgovornosti uprave i smanjenju korupcije i različitih vrsta zloupotreba. Također, mi smo napravili izvjesne pomake, ali još moramo raditi na razvoju okruženja u kojem će građani na pravi način učestvovati u procesu kreiranja politika. Mislim da možemo to učiniti, ali doista mora postojati politička volja i spremnost da se interes građanina stavi ispred svega.
BiH bi trebala konačno dobiti političko tijelo koje će usmjeravati reformu javne uprave. Dosad se to tijelo – Koordinacioni odbor nikad nije sastalo i politička podrška je izostajala proteklih godina. Slažete li se sa ovom ocijenom i da li se situacija sada promijenila?
Savjet ministara BiH je, na 16. redovnoj sjednici, održanoj 26. juna 2023. godine usvojilo Zajedničku platformu o principima i načinu implementacije reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini koja propisuje, između ostalog i uspostavu tijela za političku koordinaciju, te dalo saglasnost predsjedavajućoj Savjeta ministara BiH gđi Borjani Krišto za potpisivanje ovog dokumenta. Platformu je usvojila i Vlada Brčko distrikta BiH i sada čekamo da dokument usvoje i obje entitetske vlade.
Zajednička platforma predstavlja politički i pravni оkvir saradnje tijela uprave svih nivoa vlasti u procesu reforme javne uprave u BiH. Ovim dokumentom želi se odgovoriti na zahtjev Evropske komisije u smislu uspostave tijela za političku koordinaciju u ovoj oblasti. Koordinacija na političkom nivou povjerena je Koordinacionom odboru za reformu javne uprave, koji čine predsjedavajuća Vijeća ministara BiH, predsjednici vlada Federacije BiH i Republike Srpske i gradonačelnik Brčko distrikta BiH, kao i predstavnici Vlade Brčko distrikta BiH i resorni ministri svih nivoa vlasti u ovisnosti o tački dnevnog reda o kojoj se raspravlja. Politička koordinacija bila je regulisana i prethodnom Platformom iz 2007. godine, ali se nikada nije održan ni jedan sastanak o reformi javne uprave. Mi sada imamo izraženu spremnost gđe Krišto da sazove sjednicu i osigura rad tijela za političku koordinaciju, ali naravno, ta će volja morati postojati i na drugim nivoima, koji učestvuju u radu Odbora. Tijela za političku koordinaciju dio je uslova procesa pridruživanja i slična su tijela upostavljena i u drugim zemljama.
Institucije uprave sporo reformišu upravu. Svega 14 posto aktivnosti je završeno iz Akcionog plana za reformu javne uprave. Zašto je to tako i šta su to do sada institucije ispunile?
Ured koordinatora je u saradnji sa PAR stukturom koja obuhvata brojne institucije svih nivoa vlasti pripremio Izvještaj o provedbi Akcionog plana za reformu javne uprave za period 2020-2022. i podaci pokazuju da je u ovom periodu implementirano ukupno 14 posto aktivnosti. Najveći pomak napravljen je u oblasti Upravljanja javnim finansijama (100 posto), ali tu su aktivnosti podrazumijevale izradu sveobuhvatne PFM strategije za cijelu državu i pojedinačnih strategija za nivoe vlasti.
Provođenje aktivnosti iz Akcionog plana doprinosi ispunjenju mjera iz PAR Strateškog okvira i podaci pokazuju da niti jedna od 17 mjera na kraju 2022. nije u cjelini ispunjena. Nekih manjih pomaka ima u oblasti Državne službe i upravljanje ljudskim potencijalima, gdje su ispunjena dva indikatora, a određen pomak napravljen je za 14 indikatora u različitim oblastima (vrijednost na kraju 2022. godine bile su iznad početne vrijednosti izmjerene u trenutku pripreme dokumenta), ali za 21 indikator nije zabilježena nikakva promjena.
Fragmentiranost javne uprave u kombinaciji sa odsustvom formalno garantovanog sistema subordinacije, svodi harmonizaciju i reformu javne uprave na pitanje dobre volje donosilaca odluka. Drugi dio problema vezan za stanje u javnoj upravi proizlazi iz nespremnosti političkih elita, i pored deklarativih opredjeljenja, krenu u provođenje neophodnih reformskih poteza.
Jedan od ključnih razloga malo provođenja je neuspostavljanje struktura za reformu javne uprave, koje praktično nisu ni radile. Odluke o imenovanju međuvladinih tijela u oblastima reforme ili nadzornih timova, kako ih zovemo, donesene su u Federaciji BiH i Brčko distriktu BiH, ali ne i na nivou države i u Republici Srpskoj. Sa druge strane, za reformu je potreban novac, a naš Fond za reformu javne uprave je od 2018. godine blokiran. U PAR Fondu se nalazi oko 10 miliona maraka i mi se nadamo da će problem imenovanja nadzornih timova i deblokade Fonda biti uskoro riješen da bismo mogli početi raditi u punom kapacitetu. Za provođenje aktivnosti u periodu 2020-2022. prije svega trebamo zahvaliti IPA projektima koje finansira Evropska komisija, saradnji sa njemačkim GIZ-om kroz Program jačanja javnih institucija koji nije nastavljen jer je izostala odgovarajuća odluka Predsjedništva BiH, te aktivnostima koje smo provodili sa SIGMA ili nekim drugim donatorima.
Dio aktivnosti su institucije same uradile, kao što je, na primjer, usvajanje novih ili unaprijeđenih odluka i zakona o srednjoročnom i godišnjem planiranju, uvođenje e-prijave na konkurs u državnu službu, u Federaciji je izmijenjen Zakon o upravnom postupku i omogućena je elektronska komunikacija uprave i građana, u Republici Srpskoj s ciljem brže registracije preduzeća – iz arhiva registarskih sudova digitalizovano je oko 12 miliona dokumenata i pojednostavljene 243 procedure, državne institucije značajno su napredovale u razvoju proaktivne transparentnosti… Primjera ima još, ali ovo je manji dio posla. Ostalo je još puno toga što nismo dovršili.
Evropska komisija zahtjeva reviziju AP i fokus na digitalizaciji. Šta Ured koordinatora za reformu javne uprave radi na tom planu i kakvi su dalji prioriteti?
Da, Evropska komisija traži reviziju Akcionog plana i mi smo već ranije zatražili podršku kroz IPA za revidiranje dokumenta. Strateški okvir za reformu javne uprave i Akcioni plan isticali su 2022. godine i mi smo osigurali podršku Vijeća ministara BiH i vlada entiteta i Brčko distrikta BiH za produžetak važenja ovih dokumenata do kraja 2027. godine. Ipak, potrebno je imati na umu da živimo u vremenu u kojem se okruženje jako brzo mijenja, da smo u međuvremenu stekli status kandidata za članstvo i da ne možemo više godinama ispunjavati uslove koje pred nas postavlja Evropska komisija. Vremenski okvir Akcionog plana može se postaviti na različite načine, u zavisnosti od validnosti ciljeva, ali ako pogledamo SIGMA dokumente vidjet ćemo da akciono planiranje se smatra najrealnijim tamo gdje je vremenski okvir određen između jedne i tri godine. To također znači da ako je vremenski okvir strategije duži od ovog, mogu se razviti uzastopni akcioni planovi i kako se bliži kraj početnog Akcionog plana, pravovremeni razvoj dokumenta novog Akcionog plana omogućava reviziju relevantnosti prvobitnih ciljeva, mogu se uočiti promjene u vanjskim faktorima koji utiču na reformu i promjene u prvobitno identifikovanim problemima, kao i novonastale prioritetne reformske potrebe. Što se tiče digitalizacije, postojeći Akcioni plan za reformu javne uprave ima u fokusu digitalizaciju koja se proteže kroz različite oblasti, naročito oblast Pružanja usluga. Smatramo da taj fokus treba biti zadržan i u narednom reformskom periodu, ne zanemrajući, naravno, ni neke druge prioritete.
BiH treba da harmonizira svoje zakonodavstvo u oblasti državne službe. Šta to znači i imate li informacije da li se radi na izmjenama ovih zakona?
Harmonizacija propisa neophodna je barem u prioritetnim oblastima, te su u sklopu projekta “Jačanje upravljanja ljudskim resursima u BiH“, koji je finansiran iz sredstava IPA 2017 izrađene preporuke za njihovo usklađivanje u saradnji sa predstavnicima svih nadležnih institucija.
Trenutno svi upravni nivoi rade na izradi novih zakona o državnoj službi (RS, BD BiH, FBiH), odnosno izmjeni postojećeg (nivo institucija BiH), ali odvojeno. Trebala je biti formirana interresorna radna grupa koja bi radila na harmonizaciji ovih propisa, ali su se na inicijativu Ministarstva pravde BiH za njeno formiranje iz 2021. godine odazvale samo ADS BiH i ADS FBiH. Ipak, s obzirom da je tendencija na svim upravnim nivoima da se zakoni usklade sa SIGMA principima kao i zahtjevima Strateškog okvira za RJU, to bi indirektno trebalo dovesti i do njihovog međusobnog usklađivanja barem u određenoj mjeri.
Kao poseban problem pojavljuje se fragmentacija državne službe u Federaciji BiH zbog postojanja jednog federalnog i više različitih kantonalnih zakona. Dobar korak u smislu harmonizacije ovih zakona je usvajanje “Politike upravljanja ljudskim resursima u organima državne službe Federacije BiH” (Službene novine Federacije BiH 86/21), koja je istovremeno usvojena i u sedam od deset kantona (Bosansko-podrinjski kanton, Srednjobosanski kanton, Hercegovačko-neretvanski kanton, Tuzlanski kanton, Unsko-sanski kanton, Kanton 10 i Kanton Sarajevo), te može predstavljati dobar osnov za usklađivanje propisa unutar FBiH u narednom periodu.