О новом Стратешком оквиру за реформу јавне управе, мјерама које су планиране да проведу институције у БиХ до 2022. године те о проблемима у реформи јавне управе разговарали смо са Драганом Ћузуланом, државним координатором за реформу јавне управе (РЈУ), координаторицом за РЈУ у Брчко дистрикту БиХ Весном Мишовић, координатором за РЈУ у Републици Српској Николом Kнежевићем и координатором за РЈУ у Федрацији БиХ Енвером Ишерићем.
1. Након што је усвојена Стратегија и на техничком нивоу усаглашен Акциони план за реформу јавне управе, шта то значи за грађане и грађанке БиХ (грађане и грађанке РС и ФБиХ, те Брчко Дистрикта БиХ)? Kоје су то новине у овим стратешким документима и колико нас то, према вашем мишљењу, приближава Европској унији?
ВЕСНА МИШОВИЋ: Иако се у значајној мјери касни са реформским активностима и доношењем документа за имплементацију стратешког оквира за Реформу јавне управе 2018-2022. охрабрује чињеница да су представници свих управних нивоа коначно на техничком нивоу усагласили нацрт Акционог плана који је сада спреман да се шаље надлежним институцијма на мишљење, а потом и владама на усвајање. Акценат ових докумената је на дигитализацији, електронској јавној управи и ефикасности. Ефикасна и дигитализована јавна управа значајно ће олакшати свакодневне послове грађанима. Мишљења сам да не требамо бити инертни и да свако наредно ђеловање треба бити усмјерено на имплементацију договорених реформи. Стратешки циљ треба бити осигурање таквог квалитета јавне управе ове државе који ће осигурати њену интеграцију у европски административни простор, а што ће како за грађане БиХ тако и за грађане Брчко дистрикта БиХ као и привредне субјекте значити свакако пружање квалитетнијих, бржих и јефтинијх услуга. Парадигма реформе јавне управе јесте да почива на логици урадити више са мање. Грађани од нас са правом очекују да им обезбједимо више, да јавне услуге буду бољег квалитета, а да буду пружене уз што мањи утрошак времена и људских и материјалних ресурса.
ДРАГАН ЋУЗУЛАН: Потребно је завршити неопходне кораке у реформи јавне управе с циљем унапређења свеукупног функционисања јавне управе осигуравањем професионалне и деполитизоване државне службе и координисаним приступом у креирању политика у цијелој држави. Усвајање стратешких докумената само су неки од 14 приоритета из Мишљења ЕK из 2019. године. Савјет министара БиХ и владе ентитета и Брчко дистрикта БиХ у наредном периоду требају усвојити Акциони план за провођење реформе – документ који је фокусиран на дигитализацију управе, већу одговорност и транспарентност институција, али и на бољу организацију управе и на унапређење система запошљавање у државној служби. Уколико институције проведу до рока мјере које су планиране, грађани и грађанке брже ће остваривати услуге које им нуди јавна управа, неке услуге ће моћи остварити и електронским путем – без дуготрајних чекања на шалтерима, процедуре запошљавања бит ће транспарентније, а кроз проактивну објаву информација од јавног значаја и омогућавања да електронским путем учествују у јавним консултацијама намјера је вратити пољуљано повјерење у систем јавне управе.
НИKОЛА KНЕЖЕВИЋ: Једна од реформских области дефинисана наведеним документима, која је уједно и новина је, између осталог и „Пружање услуга“ која је најприје окренута ка грађанима чији је циљ трансформисати јавну управу оријентисану ка корисницима, тако што ће стручно пратити и схватати њихове потребе и очекивања, те на основу тога унаприједити пословне процесе и управно поступање, смањујући административно оптерећење, омогућавајући доступност услуга различитим каналима комуникације, уз осигурање високог квалитета и смањење цијене услуге. Реализацијом активности предвиђених Акционим планом за реформу јавне управе унаприједиће се услуге које пружају институције јавне управе грађанима и пословним субјектима, побољшаће се интеракција грађана и пословних субјеката са јавном управом. Дакле, уопштено, радиће се на успостављању што ефикаснијог система пружања услуга грађанима. Циљеви, мјере и активности предвиђени наведеним документима у цијелости су фокусирани на стварање ефикасне, транспарентне, одговорне, модерне јавне управе и самим тим радом на реализацији истих крећемо се у смјеру постепеног преузимања принципа европског управног простора.
ЕНВЕР ИШЕРИЋ: Усвајање Стратегије за реформу јавне управе у БиХ од стране Владе Босне и Херцеговине и влада ентитета и Брчко Дистрикта представља основ за наставак реформских активности и уређење јавне управе на начин који ће осигуравати запошљавање засновано на заслугама, одговорност државних службеника за послове које обављају, те деполитизацију државне службе, односно њено ђеловање у складу са уставом и законима, а не по упутама политичких странака и представника политичких странака. Са усвајањем Стратешког оквира у Влади Републике Српске каснило се пуне двије године и то је за цијелу БиХ изгубљено вријеме. Надам се да ће Акциони план врло брзо бити усвојен и да ћемо након тога интензивно радити на његовој имплементацији, што ће нас свакако приближити Европској унији, која је усвајање овог документа препознала као охрабрујуће и позитивне кораке.
2. По усвајању Стратегије и финализирању Акционог плана за реформу јавне управе, који су сљедећи кораци које ћете предузети, шта су прве обавезе? Шта су приоритети на управном нивоу гђе сте ви координатор/координаторица?
ВЕСНА МИШОВИЋ: Након усвајања акционог плана на сва четири управна нивоа, уз јачање координационих капацитета, кренуће се на имплементацију договорених реформи. Приоритетно ће свакако бити да се унутар Брчко дистрикта правилно одреде институције које ће бити надлежне за имплементацију активности дефинисаних у акционом плану и извјештавање о истим јер ако немамо конкретне проводиоце мјера биће тешко спровести и дефинисане активности. Постоји потреба да се успостави функционалан систем мониторинга, евалуације и извјештавања заснованог на учинку и уједначеног приступа прикупљању података. Од великог значаја ће свакако бити наставак формата ангажовања тематских радних група и прилагођавање надзорних капацитета ,што је свакако од виталног значаја за имплементацију СО РЈУ – 2018-2022.
ДРАГАН ЋУЗУЛАН: Пред нама је доста посла. Бићемо и даље фокусирани на јачање координацијских капацитета у процесу реформе јавне управе, али и унапређењу функционисања Фонда за реформу јавне управе. Биће потребно да уложимо доста напора како бисмо “оживјели” Фонд и покренули нове пројекте који би допринијели бржој реализацији мјера из Акционог плана. Додатно, у наредном периоду бавићемо се и комуникацијама о процесу РЈУ јер нам је циљ да кроз заједничке поруке информишемо грађане о промјенама које се очекују. И даље ћемо бити посвећени транспарентности рада управе. Kроз истраживања која континуирано проводимо на нивоу Савјета министара БиХ уочили смо да институције и даље не ођављују податке из области јавних набавке, али и правилнике о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста – што све нас доводи у позицију да се питамо којим се пословима баве државни службеници и намјештеници. Поразна је чињеница да су само 4 државне институције: Дирекција за европске интеграције, Агенција за статистику БиХ, Агенција за високо образовање и осигурање квалитета и Kанцеларија координатора за реформу јавне управе, објавиле све податке и информације од јавног значаја, од контаката запослених до укупних примања руководилаца ових институција и свих државних службеника и намјештеника.
НИKОЛА KНЕЖЕВИЋ: По усвајању Стратешког оквира за реформу јавне управе у БиХ 2018-2022. и усаглашавања Акционог плана за реформу јавне управе на техничком нивоу, што је већ постигнуто, слиједи усвајање истог од стране доносилаца одлука, на сва четири управна нивоа. Kао координатор за РЈУ, из Републике Српске, наводим значај стварања ефикасне, економичне, транспарентне и одговорне републичке управе. Kроз јачање капацитета управне инспекције, смањење административних процедура у пружању услуга те обезбјеђење ефикаснијег, економичнијег и грађанима приступачнијег поступања органа управе кроз реформу јавне управе, јасно је да у први план истичем однос органа управе и грађана.
ЕНВЕР ИШЕРИЋ: Након усвајања Акционог плана од стране Владе БиХ , влада ентитета и Владе Брчко Дистрикта ми ћемо у Федерацији у сарадњи са кантонима и уз пуну координацију са Уредом координатора за реформу јавне управе БиХ,прећи на конкретне активности реализације постављених циљева. Такођер, један од приоритета у ФбиХ је хармонизирање законодавства Федерације БиХ и кантона и те активности су у току. У том смисли одржани су састанци представника Федералног министарства правде и Kоординатора за реформу јавне управе ФбиХ са представаницима влада кантона при ћему су кантини изразили спремност за вођење ових активности као и укупних рефомских процеса у Федерацији БиХ.
3. Kако планирате унаприједити процес јавних консултација, шта ће се измијенити у односу на постојеће стање и да ли ће БиХ у коначници значајно редуцирати број доношења закона по хитној процедури?
ВЕСНА МИШОВИЋ: Осигурање инклузивног приступа и укључености јавности у фази креирања, проведбе и праћења стратешких планова, јавних политика и прописа дефинисано је у Стратешком оквиру за реформу јавне управе као и акционом плану. Ићи ће се на повећање обима и квалитета учешћа јавности у свим фазама развоја и праћења провођења јавних политика, стратешких планова и прописа као и подизање нивоа повјерења јавности у рад влада и јавне управе. У циљу реализације ове мјере биће предузете активности које се тичу подизања транспарентности кроз примјену механизама јавних консултација, редовно информисање јавности о планираним мјерама и њиховим резултатима те ће бити израђена усаглашена методологија којом ће се створити услови за независно истраживање задовољства квалитетом учешћа јавности у креирању и провођењу политика. Ревидираће се постојећи правни оквири којим се регулише област јавних консултација и учешћа јавности и кроз успостављање/унапређење портала за е-консултације. Тиме ће се омогућити веће учешће јавности у фазама планирања, развоја и праћења провођења политика. У погледу редукције броја доношења закона по хитној процедури битно је напоменути да је кроз мјере садржане у Акционом плану планирано и унапређење механизма сарадње између извршних и законодавних органа на свим управним нивоима у БиХ како би се смањила употреба хитног поступка за усвајање закона и осигурало редовно праћење и извјештавање о његовој употреби.
ДРАГАН ЋУЗУЛАН: Инклузивност грађана у процес израде јавних политика смо таргетирали и кроз нови Стратешки оквир и акциони план као један од предуслова за функционисање добре управе у БиХ. Предвиђели смо унапређење процеса јавних консултација на свим управним нивоима кроз ревидирање правног оквира којим се регулише област јавних консултација и учешћа јавности и кроз успостављање/унапређење портала за е-консултације. На овај начин ће се омогућити веће учешће јавности у фазама планирања, развоја и праћења провођења политика. До сада само државни ниво има онлине платформу за провођење јавних консултација – која је јако користан алат за укључивање грађана у процес израде политика. Министарство правде БиХ планирало је у наредном период унаприједити овај онлине систем. Област доношења законодавства по хитним процедурама регулисана је већ законодавством, али проблем представља што се ова процедура понекад злоупотребљава.
НИKОЛА KНЕЖЕВИЋ: Усвајањем Стратешког оквира за реформу јавне управе у БиХ 2018-2022. године и након усвајања Акционог плана за реформу јавне управе планирамо да уложимо додатне напоре, како би унаприједили систем транспарентности, сарадње и отворености према грађанима и организацијама цивилног друштва. Врхунац тих напора ће да буде веб платформа „еKонсултације“ коју ћемо изградити уз експертску подршку Европске уније. Платформа ће омогућити потпуно и правовремено информисање грађана и представника организација цивилног друштва путем интернета о процесу доношења одређених правних аката, те осигурати поуздан комуникацијски канал за њихово учешће у креирању јавних политика. Приједлози и сугестије прикупљени на овај начин биће кориштени за унапређење јавних политика које су у надлежности институција Републике Српске.
ЕНВЕР ИШЕРИЋ: Закони по хитној процедури могу и требају да се доносе само у изузетним ситуацијама. То је врло прецизно прописано и Пословницима парламената и те пословничке одредбе не смију се злоупотребљавати. Јавне консултације у поступку доношења закона потребно је вршити са што ширим кругом субјеката, посебно са категоријама на које се одређени пропис односи и са институцијама које закон тебају да примењују у пракси. Такођер посебну пажњу треба обратити на посједовање потребних компентенција за израду закона оних државних службеника који раде тим пословима. Наравно то морају бити врло стручне особе са потребним радним искуством али које ће такођер за тако сложене послове бит адекватно и плаћени. Провјера законских рјешења од поступка израде текста, до његовог коначног усвајања мора бити врло строга и у владама али и у парламентима, односно њиховим радним тијелима. Посебан проблем представља доношење подзаконских аката који често нису у складу са законом и потребно је побољшати механизме који ће то на ефикасан начин спрјечавати од такве прописе уклањати из правног система.
4. Мислите ли да у државној служби, на појединачним нивоима, постоји оптималан број државних службеника?
ВЕСНА МИШОВИЋ: Због изузетно сложеног и децентрализованог политичко-административног уређења БиХ се суочава са голмазним државним апаратом и веома скупом администрацијом што се може виђети из разних студија као и извјештаја Европске комисије. У нашим условима провести оптимизацију јавног секора не би био нимало лак посао јер би то подразумијевало и смањење броја запослених. Првенствено би се претходно морала направити свеобухватна анализа стања, како би се тачно знало колико је на којем нивоу и у којој институцији запослено. Иако су се владе у БиХ у више наврата опредијељивале за рационализацију јавног сектора и броја запослених, било кроз реформске документе или кроз аранжмане са међународним финансијским институцијама, такав процес је у највећој мјери изостао. С друге стране иако је укупан број запослених изузетно велики, већи проблем је, пак, неравномјерна распоређеност запослених као и недовољна обученост кадрова за обављање одређених послова. Наиме, поред вишкова, постоје и изразити мањкови, те се овај проблем мора рјешавати како би се држава оспособила да пружа неопходне услуге грађанима и привреди, као и подршку европским интеграцијама.
ДРАГАН ЋУЗУЛАН: Савјет министара БиХ је доношењем Одлуке о начелима за утврђивање унутрашње организације органа управе БиХ и Одлуке о разврставању радних мјеста и критеријима за опис послова радних мјеста у институцијама БиХ још прије 7 година покушао унаприједити унутрашњу организацију институција БиХ и рационално управљање унутрашњом организацијом, као и осигурати успостављање економичне организационе структуре потребне за ефикасно и успјешно обављање послова. Све институције БиХ су требале ускладити своје правилнике о систематизацији с одредбама ових одлука, али ово није у потпуности и реализовано. Од осталих нивоа, Федерација БиХ је била усвојила уредбе припремљене кроз ЕУХРМ пројекат (ИПА), али су оне стављене ван снаге након пресуде Уставног суда о неуставности измјена и допуна Закона о државној служби. Влада ФБиХ је 2017. год. донијела уредбу о престанку важења Уредбе о измјенама и допунама Уредбе о пословима основне ђелатности из надлежности органа државне службе које обављају државни службеници, условима за вршење тих послова и остваривању одређених права из радног односа и Уредбе о измјенама и допунама Уредбе о начелима за утврђивање унутарње организације федералних органа управе и федералних управних организација, тако да су ван снаге стављене и све измјене правилника о систематизацији сачињене према овим уредбама. Kако је по овом питању неопходно наставити активности, Стратешким оквиром за РЈУ 2018-2022 је предвиђено да се изврши аналитичка процјена за свако појединачно мјесто у државној служби кроз интервенције у актима о систематизацији и организацији радних мјеста. Такође је осигурана стручна подршка овим активностима кроз пројекат “Јачање управљања људским потенцијалима у Босни и Херцеговини” (ИПА). Новим Стратешки оквиром се предвиђа и успостављање модерног планирања кадрова и професионалног развоја запослених, имајући у виду потребу сталне оптимизације броја запослених у управним структурама. Очекујемо да се кроз озбиљнији приступ реформама и овакве нелогичности исправе.
НИKОЛА KНЕЖЕВИЋ: У Републици Српској, са становишта реформе јавне управе, свакако има простора за оптимизацију, у погледу броја државних службеника. Напомињем да је цјелокупан процес провођења веома комплексан те да у погледу броја државних службеника који обављају послове реформе јавне управе имамо неуједначену ситуацију на различитим управним нивоима што је у супротности са уставом прописаним надлежностима у области организације и рада јавне управе у БиХ, гђе је највећи дио послова у наведеној области у надлежности ентитета.
ЕНВЕР ИШЕРИЋ: У државној служби на појединим нивоима и појединим органима има претјерано велики број упосленика, док неки од органа нису кадровски оспособљени за обављање повјерених задатака. Такво стање се хитно мора мијењати иначе ефикасност рада и сваког упосленика појединачно али органа у цијелини неће бити задовољавајућа.
5. Имате ли информације да ли ће ускоро бити разговарано о успостављању политичког тијела и јачању техничке координационе структуре, с циљем унапређења цјелодржавног приступа реформи јавне управе и шта то заправо значи?
ВЕСНА МИШОВИЋ: Узимајући у обзир захтјеве СИГМА Принципа јавне управе, нарочито кључни захтјев који се односи на координацију, а захтијева да „реформа јавне управе има снажне и функционирајуће структуре за координацију, како на политичком тако и на административном нивоу, којима се усмјерава процес израде и провођења реформе и којима се тим процесом управља“, као и недостатке уочене кроз СИГМА процјене стања у јавној управи у БиХ у овој области, затражена је подршка за даље јачање координације ПАР процеса кроз ИПА ИИ. Пројекат техничке помоћи “Подршка реформи јавне управе у БиХ” даје одређене препоруке којим се у циљу обезбјеђења трајне, адекватне и ефективне подршке доношењу одлука у процесима РЈУ, препоручује успостављање “Сталног тијела за политичку координацију” И вјерујем да ће се у наредном периоду водити разговори о овом питању. Kључни недостаци у претходном реформском циклусу били су повезани са одсуством политичке координације и политичке подршке процесу реформе јавне управе у Босни и Херцеговини у неким оперативним активностима РЈУ, гђе ниво политичког одлучивања није био правилно укључен и није био у могућности да одлучи на вријеме, током критичних фаза имплементације. Јасна политичка одобрења потребно је обезбједити у одговарајућејем временском моменту и уз правилно укључење одговарајућег нивоа политичког одлучивања за оне имплементационе фазе реформе јавне управе које индицирају повећање или смањење јавне управе, за усвајање промјена прописа, укључујући подзаконске акте, за буџетске интервенције, као и друге критичне одлуке које су изван стандардних овлаштења државних службеника или овлаштења оперативног нивоа одлучивања.
ДРАГАН ЋУЗУЛАН: Поменути ИПА пројекат „Подршке реформи јавне управе у БиХ“ у једној од својих битних компоненти која управо слиједи разматра питање политичке координације, кроз тражење платформе која би осигурала политичку подршку реформи јавне управе, јер је јасно да нема конкретних реформских мјера без подршке политике. Административни ниво ће као и до сада да коректно и на вријеме уради свој дио посла. Мислим да та политичка подршка треба да дође са највећег нивоа, дакле Савјета министара и ентитетских влада, односно надлежних министара. Формула мора бити једноставна, а резултат политичко опређељење за реформе, уз уважавање уставних надлежности сваког ниова власти, а што се опет неће користити као основ за блокаду реформи, него управо обратно, као схватање политичке одговорности доносиоца одлука. Рекао бих да је то једно од кључних питања. Резерве коју јавност има према политикама произилазе управо из чињенице да иза декларативног опређељења за чланство БиХ у ЕУ не стоје докази.
НИKОЛА KНЕЖЕВИЋ: У погледу напријед наведеног, истакао бих пројекат „Подршка реформи јавне управе у БиХ“, финансиран од стране Европске уније гђе је један од очекиваних резлутата и ефикасна координација, управљање и координациона структура за спровођење и надзор над спровођењем Стратешког оквира за реформу јавне управе у БиХ 2018-2022, кроз побољшање тренутне институционалне структуре свих нивоа власти, посебно у циљу боље интеграције политичке и административне координације. Процес реализације активности предвиђених наведеним пројектом је у току те ће након усаглашавања ставова различитих управних нивоа пружити тражене одговоре. С друге стране, а уопштено, рекао бих да се процес унапређења цјелодржавног приступа реформи јавне управе одвија кроз свакодневне активности процеса реформе јавне управе, усаглашавањем ставова проведбених структура сва четири управна нивоа, у складу са уставним надлежностима, а то све значи приближавање европском управном простору.
ЕНВЕР ИШЕРИЋ: Мислим да смо ми у Босни и Херцговине непотребно кренули у формирање разних тијела за разне области. Цјелодржавни приступ реформи јавне управе треба да обезбједи Влада Босне и Херцеговине (Вијеће министара), а органи сваког нивоа власти у чијој надлежности је реформа јавне управе морају бити одговорни својим владама за све активности које проводе а које се односе на реформу јавне управе. Ти органи свих нивоа морају међусобно сарађивати и координирати активности које произилазе из Сратешког оквира и Акционог плана. Наравно гђе је потрено и када је потребно могу се формирати радне групе како би се унаприједио укупан процес. Тренутно, мишљења сам, ситуација је потпуно обрнута. Имамо радне тимове, који немају висок степен одговорности, а институције су искључене из процеса или нису кадровски ојачане и оспособљене да воде укупну реформу јавне управе.
6. Kолико је важно да цивилно друштво , медији, академска заједница и синдикати дају подршку и учествују у овом процесу?
ВЕСНА МИШОВИЋ: Цивилно друштво је неизоставан партнер државним институцијама у креирању праведнијег, демократског друштва заснованог на владавини права. У том смислу, удружења и друге организације цивилног друштва важан су актер и у реформисању јавне управе. Цивилно друштво окупља И представља грађане И отуда се огледа његова важност је јер представља мост између грађана И државе И омогућава континуирано учешће грађана у друштвеном и политичком животу а самим тим на неки начин контролише и надзире рад органа јавне власти. Сарадња органа јавне управе са цивилном друштвом, медијима, академском заједницом И синдикатима важна је јер олакшава органима управе приступ грађанима и омогућава да се њихов глас чује, указује на отвореност, транспарентност, инклузивност власти, нарочито управе те јача поверење у државу и њене институције.
ДРАГАН ЋУЗУЛАН: Активно учешће организација цивилног друштва у процесу доношења одлука може за резултат имати ефикасније и релевантније јавне политике и законе. Ми смо у припреми Стратегије реформе јавне управе укључили, односно консултовали цивилно друштво кроз организовање додатних јавних консултација, као и провођење онлине консултација. Такођер смо још у раној фази, припреми Акционог плана, укључили цивилно друштво у израду Акционог плана. Важно је да све циљне групе које сте набројали буду информисани о промјенама које ће се догодити у управи, а да кроз извјештавање или неке заговарачке активности подигну свијест јавности зашто је ова реформа неопходна за побољшање живота наших грађана. Медији и цивилно друштво су коректив власти и ми очекујемо њихово веће учешће у процесу реформе јавне управе.
НИKОЛА KНЕЖЕВИЋ: Учешћем наведених структура у овом процесу и разматрањем различитих мишљења, сугестија па и приједлога континуирано унапређујемо цјелокупан процес, а што је најважније, дајемо могућност грађанима да се директно укључе у процес реформе јавне управе, што сматрам веома важним, имајући у виду да се јавна управа првенствено реформише ради грађана.
ЕНВЕР ИШЕРИЋ: У процесу реформе јавне управе требају да учествују сви. И академска заједница и цивилно друштво и синдикати, али одговорност морају преузети институције, а то најчешће министарства правде, у Федерацији БиХ је то Завод за јавну управу, и владе свих нивоа власти. Јачањем тих институција и тражењем њихове одговорности за рефомске кораке, владе свих нивоа ће практично исказати своју искрену опређељеност за реформу јавне управе, што је један од основних услова за чланство БиХ у Европској унији.